การจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ ถือได้ว่าเป็นแหล่งการทุจริตคอร์รัปชันทุกยุคทุกสมัย เนื่องจากในแต่ละปีการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐมีมูลค่าที่สูงมาก โดยในปี พ.ศ. 2559 วงเงินการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ อยู่ที่กว่า 1 ล้านล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 37 ของงบประมาณประจำปี ซึ่งแม้ว่าจะมีการแก้ปัญหาโดยการปรับปรุงกฎระเบียบอยู่หลายครั้ง แต่สถิติเรื่องร้องเรียนทุจริตคอร์รัปชันของการจัดซื้อจัดขายของภาครัฐกลับไม่ลดลง จากงานวิจัยของ ดร. เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ร่วมกับคณะ ที่ได้ทำการศึกษาฐานข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเพื่อออกแบบยุทธศาสตร์ในการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชันในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ช่วยทำให้เราได้เห็นภาพรวมของการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐบาลไทย ปัจจัยที่ส่งผลต่อการทุจริตคอร์รัปชัน รวมถึงทางออกที่น่าสนใจในการแก้ปัญหาทุจริตนี้
การจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานภาครัฐ
จากการวิเคราะห์ภาพรวมจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานภาครัฐ ในปี พ.ศ. 2560 พบว่าภาครัฐมีจำนวนโครงการทั้งสิ้น 2,884,723 โครงการ มีมูลค่ารวมทั้งหมด 839,377.84 ล้านบาท ซึ่งจัดสรรให้แก่หน่วยงานของรัฐทั้ง 15 ประเภท แต่เมื่อดูการกระจายตัวพบว่า มูลค่าโครงการของการจัดซื้อจัดจ้างส่วนมากมักจะกระจุกตัวที่หน่วยงาน 5 ประเภท ได้แก่ 1) ส่วนราชการทั่วไป เช่น กระทรวง กรม สำนักงาน ฯลฯ 2) หน่วยงานราชการประเภทสถานพยาบาล 3) รัฐวิสาหกิจ 4) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ 5) ส่วนราชการประเภทสถานศึกษา ในด้านประเภทการจัดซื้อจัดจ้างที่มีมูลค่าโครงการมากที่สุดสามอันดับแรกนั้นประกอบไปด้วย การจ้างการก่อสร้าง ร้อยละ 48 การซื้อวัสดุ/อุปกรณ์ ร้อยละ 33 และการจ้างทำของ/จ้างเหมาบริการ ร้อยละ 15
ทั้งนี้ พบว่าโครงการส่วนใหญ่มีมูลค่าการจัดซื้อจัดจ้างไม่เกิน 2 ล้านบาท ซึ่งคาดว่าเป็นผลมาจากระเบียบที่ได้กำหนดไว้ว่า โครงการจัดซื้อจัดจ้างวงเงินไม่เกิน 2 ล้านบาทขึ้นไป ไม่ต้องใช้วิธีการเปิดประมูล ส่งผลให้โครงการส่วนมากใช้วิธีตกลงราคา ร้อยละ 90 ของโครงการที่จัดซื้อจัดจ้าง ขณะที่จำนวนโครงการที่จัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธีประกวดราคาอิเล็กทรอนิกส์ (e-Bidding) มีสัดส่วนเพียงร้อยละ 1 เท่านั้น แต่สัดส่วนตัวเลขดังกล่าวก็มีแนวโน้มที่จะเพิ่มมากขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ
สำหรับความเกี่ยวโยงกันระหว่างการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐกับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองทั้งในระดับประเทศและท้องถิ่นนั้น พบว่ามีอดีตนักการเมืองทั้งในระดับประเทศและระดับท้องถิ่นเป็นผู้ถือหุ้นในบริษัทรับเหมาก่อสร้างขนาดใหญ่ แต่ยังไม่พบความเชื่อมโยงระหว่างนักการเมืองที่ดำรงตำแหน่งทางการเมืองกับบริษัทรับเหมาก่อสร้างที่รับงานขนาดใหญ่ทั้งระดับประเทศ แต่ทั้งนี้ยังไม่ได้ตรวจสอบบริษัทรับเหมาขนาดกลางและขนาดย่อม เนื่องจากมีจำนวนมาก รวมถึงข้อจำกัดในการตรวจสอบย้อนหลัง
ปัจจัยที่ส่งผลต่อการทุจริตคอร์รัปชัน
ในการวิเคราะห์ปัจจัยที่อาจเอื้อให้เกิดการทุจริตนี้ จะพิจารณาค่าส่วนต่างระหว่างราคากลางกับราคาที่ประมูลได้ โดยหากราคาที่ประมูลได้ต่ำกว่าราคากลางมากอาจตีความได้ว่าเป็นโครงการที่มีการแข่งขันสูง ในทางกลับกันหากโครงการใดที่มีราคาชนะประมูลใกล้เคียงกับราคากลาง นั่นหมายถึง การแข่งขันในการประมูลโครงการจัดซื้อจัดจ้างมีจำนวนผู้แข่งน้อยราย หรืออาจจะมีการจำกัดผู้เข้าประมูลซึ่งอาจจะสืบเนื่องมาจากปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตคอร์รัปชัน เช่น การล็อกสเปก การฮั้วกันในการเข้าประมูล การกำหนดระยะเวลาในการจัดทำข้อเสนอด้านราคาที่สั้นเกินไป ฯลฯ ซึ่งตัวแปรเหล่านี้สามารถใช้ข้อมูลในฐานข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างของกรมบัญชีกลางได้
จากการวิเคราะห์การจัดซื้อจัดจ้างในสามหน่วยงานที่มีมูลค่าโครงการก่อสร้างสูงที่สุดที่ประกอบด้วย กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท และกรมชลประทาน พบว่าปัจจัยที่ส่งเสริมให้มีการแข่งขันอันส่งผลให้ราคาประมูลต่ำกว่าราคากลางนั้นประกอบไปด้วย 4 ปัจจัยคือ 1. ระดับการพัฒนา ที่อาจส่งต่อระดับการแข่งขันของบริษัทผู้รับเหมา กล่าวคือ จังหวัดที่มีระดับการพัฒนามาก จำนวนผู้แข่งขันในการประมูลโครงการย่อมมีจำนวนมากกว่า และส่งผลให้ส่วนต่างราคากลางสูง 2. มูลค่าโครงการ โดยยิ่งโครงการมีมูลค่าสูง การแข่งขันของบริษัทที่จะเข้าประมูลย่อมมีมาก ส่วนต่างราคากลางย่อมต่างกันมากด้วย 3. การเป็นผู้เล่นรายใหม่ ที่ส่งผลให้มีคู่แข่งในตลาดมากยิ่งขึ้น และ 4. วิธีการจัดซื้อจัดจ้างแบบ e-Bidding ที่ทำให้มีการแข่งขันด้านราคานั้นมากยิ่งขึ้น ซึ่งในทางตรงข้าม ปัจจัยที่มีผลทำให้ส่วนต่างระหว่างราคากลางกับราคาประมูลลดลง (หรือที่อาจตีความได้ว่าเกิดการทุจริต) คือ การที่ผู้รับเหมามีอำนาจผูกขาดมากหรือมีส่วนแบ่งตลาดที่สูง ทำให้การแข่งขันในตลาดนั้นลดลง
แนวทางป้องกันการทุจริต
จากการวิเคราะห์ปัจจัยทั้งสี่ด้านที่มีนัยสำคัญต่อระดับการแข่งขัน ทำให้มีข้อเสนอหลายประการ โดยปัจจัยในด้านระดับการพัฒนาของจังหวัด พบว่าควรหลีกเลี่ยงข้อกำหนดเกี่ยวกับขนาดหรือประสบการณ์ขั้นต่ำของผู้ที่สามารถเข้าร่วมประมูลได้ที่สูงเกินควร ควรมีการผ่อนปรนหรือลดวงเงินหลักประกันในการเสนอราคาและหลักประกันสัญญาที่สูงเกินควร เพื่อเปิดให้ผู้ประกอบการรายย่อยสามารถเข้าร่วมประมูลได้ และควรกำหนดระยะเวลาขั้นต่ำในการเตรียมการยื่นประมูล
ต่อมาปัจจัยในด้านการเป็นผู้เล่นรายใหม่ พบว่าควรยกเลิกระบบการจัดลำดับขั้นผู้ที่สามารถเข้าร่วมประมูล ลดต้นทุนในการเข้าร่วมในการประมูล กำหนดระยะเวลาขั้นต่ำในการยื่นประมูลที่เหมาะสมกับขนาดและความซับซ้อนของโครงการ รวมถึงการกำหนดคุณสมบัติขั้นต่ำที่อาจเป็นการกีดกัน เช่น ผลงานในอดีตที่ผู้ประกอบการรายอื่นไม่มี และควรแยกโครงการขนาดใหญ่ออกมาเป็นโครงการขนาดเล็กเพื่อเพิ่มจำนวนผู้ที่สามารถเข้าร่วมประมูลได้ ประการสุดท้าย วิธีการจัดซื้อจัดจ้างแบบ e-Bidding สะท้อนให้เห็นว่าเป็นวิธีที่มีประสิทธิภาพสูงสุดในการลดปัญหาการทุจริต ดังนั้น จึงควรที่จะส่งเสริมให้มีการใช้วิธีนี้มากที่สุด
อ้างอิงข้อมูลจาก
โครงการวิจัย “การศึกษาฐานข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเพื่อออกแบบยุทธศาสตร์ในการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชันในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ”
หัวหน้าโครงการ : เดือนเด่น นิคมบริรักษ์
สนับสนุนโดย : สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)